El Estado Hoy*
Por Guillermo O`Donnell***conferencia dictada en el INAP, enero del 2001
El fin de esta charla es intentar plantear una discusión más general sobre qué tipo de Estado para qué tipo de país. Me parece que esto esta faltando bastante entre nosotros.
Para empezar creo que una teoría política suficiente y contemporánea tiene que combinar por lo menos tres dimensiones: una es una teoría de la democracia política, segundo cruzarla con los impactos y desigualdades sociales, y tercero combinarla y cruzarla con una teoría del Estado como aspecto jerárquico de las relaciones sociales. A estos tres componentes hay que agregarles los fenómenos de intensa internacionalización y globalización que ponen en duda la unidad país –Estado Nacional como unidad de análisis. Me voy a ocupar del nivel del Estado.
Una sociedad cuando tiene un régimen democrático presenta –gráficamente- una serie de interrelaciones horizontales. Es decir, la condición de ciudadano o ciudadana implica gozar de derechos universales; compartidos universalmente por ciertas categorías de individuos; y formales en el sentido de que son derechos consagrados por leyes y constituciones; y donde la unidad principal de este nivel es individual: un individuo un voto. En resumen, es universalista, formalmente igualitario y la unidad es el individuo.
Esto se cruza con el hecho de que las sociedades humanas, en realidad todas las sociedades animales, somos constantes productores de jerarquías. Con esto quiero decir, que los seres humanos construimos sociedades jerárquicas. Esto tiene una lógica estructural: en una asociación medianamente compleja es racional que sus miembros queramos que surja un centro decisorio que se ocupa de resolver problemas colectivos. En una palabra: evitar dilemas de prisionero.
Se trata de alguien que se empieza a especializar en resolver problemas colectivos y que para hacerlo requiere dos condiciones esenciales. Una que esas decisiones sean vinculantes: que se apliquen y tengan autoridad sobre todos miembros del grupo. Segundo, que esas decisiones finalmente se refieran a un todo, a un nosotros constituido por ese grupo o asociación. Esto es cierto en un club, en un sindicato y también en el Estado.
En cualquier asociación compleja, por lo tanto, nosotros racionalmente queremos que ellos, que se ocupan de tomar decisiones colectivas vinculantes tengan el poder suficiente como para tomar estas decisiones y, por lo tanto, nos saquen del Estado de anarquía, del estado de naturaleza en el cual proseguiríamos si no hubiera Estado para resolver problemas colectivos.
Esto, a su vez, cuando las sociedades se vuelven racionalmente complejas, implica dos cosas más. Una, que esa relación de mando, de poder, tiende a formalizarse, a legalizarse. El pacto desde arriba implica que los que estamos abajo en esa relación queremos que la relación de autoridad se haga previsible, formalizada. Entonces, los clubes tienen estatutos, las burocracias tienen reglamentos y los países tienen constituciones. La tendencia es a legalizar y formalizar el tipo de autoridad que se ejerce, en principio, en beneficio colectivo.
En segundo lugar, que ese tipo de autoridad tiende a convertirse en un foco de identidad. Es decir, aquellos que invocan el interés colectivo del grupo o del país para tomar decisiones vinculantes nos hablan a nosotros como miembro del grupo. Por ejemplo, hinchas de Racing –en mi caso-, argentinos, o miembros de tal sindicato somos invocados en esta condición de miembros de grupo, y además, sobre todo, constituyen ese nosotros frente a los ellos, que no son nosotros: los hinchas de otros clubs, los patrones respecto de los sindicatos, etc.
Entonces no solamente es una mecánica de autoridad y legalidad sino que toda forma de autoridad constituye un foco y una fuente de legitimidad.
Ahora bien, de todas estas asociaciones la más exitosa, por lejos, ha sido el Estado territorial. El Estado Nacional exitoso hace dos cosas. Una señalada por Max Weber: logra el monopolio legítimo de los medios de coacción. Aunque sobre eso haría un par de salvedades: porque diría que tiende al monopolio y porque no me parece que sea necesario que ese monopolio sea legítimo. Hay estados que existen y monopolizan la coacción aunque buena parte de la población no reconozca la legitimidad. La otra cuestión es que ese estado también monopoliza la legalidad. Ese estado suprime o arrasa o subordina formas preestatales, feudales, imperiales, tribales, de legalidad y tiende a monopolizarlas ya sea legitimando o supervisando.
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El Estado en el norte surge con el capitalismo. El Estado moderno y el capitalismo merecen se estudiados históricamente de manera dinámicamente y conjunta. Ahí se producen dos fenómenos importantes. Uno que marcaron tanto Marx como Weber es que el capitalismo implica que los trabajadores son expropiados del control de los medios de producción. El trabajador del capitalismo no es el propietario de los medios de producción sino que recibe un salario, o un jornal por su trabajo.
Lo que también ocurre, y importa más para el tema de hoy es que simultáneamente se produce la expropiación de los medios de administración. En los estados precedentes -feudales, imperiales, etc- el propietario dispone de los medios de administración. No hay una idea de la separación de la burocracia estatal en la cual surge el funcionario que no es propietario -ni del cargo ni de los objetos ni de la oficina- sino que recibe un sueldo con el cual, de acuerdo a la legalidad del Estado, se supone que cumple con sus tareas.
Esto implica otro proceso también típico de una asociación humana que no es sólo la tendencia a formalizar legalmente la autoridad sino también latendencia a producir burocracia. Es decir, organismos especializados en la administración en principio legalizada de esa tarea inicial de resolución vinculante de problemas colectivos.
Este Estado, originariamente, es un Estado masculino. Lo que hay son funcionarios en los niveles altos – la mujer no es funcionaria en los niveles más altos- y además esta referida socialmente basada en la idea de la familia patriarcal en la cual el productor y también el funcionario es el hombre y la mujer cumple las tareas domésticas. También está el modelo inicial de la política de bienestar: totalmente centrada en la idea de la familia patriarcal y manejada por hombres funcionarios.
Y sobre todo, el punto que quería destacar, es un Estado muy celoso. Es decir, creo que todos lo Estados tienden a crear naciones mucho más que las naciones crean estados. El Estado una vez que adquiere el control de un territorio, tanto por medio de coerción como por medio mayoría, si no existe ya, va a intentar quedar precisamente en nosotros de ese grupo a decirnos que hay un “nosotros” que nos corresponde como miembros del Estado que se define además celosamente con un limite a los “ellos” de otras naciones.
Cuando hablo de nación estoy hablando de un arco de solidaridades postulado o real que esta basado en identidades en la cual los miembros de una nación nos reconocemos como un “nosotros” que tiene como su referente y su foco de identidad ese autor de decisiones vinculantes que es el Estado. Es decir, la vinculación Estado – Nación constituye a nosotros una referencia al poder y a la autoridad del Estado no solo como centro legalizado de decisiones vinculantes sino también como foco de identidad que constituye ese “nosotros” que se define como nación -por supuesto que también hay variantes de casos de pluriculturalismo-.
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Señalé al comienzo, que la existencia de un régimen democrático propone un tipo de igualdad abstracta y universalista donde la unidad es individual. La idea de nación propone otro tipo de igualdad. La idea de nación nos dice somos todos argentinos, o somos todos lo que sea. Es decir, nos propone un tipo de igualdad en la cual a pesar de diferencias sociales deberíamos reconocernos como parte de un colectivo, de un cuerpo donde eso que es la nación nos hace iguales en la pertenencia a ese colectivo.
La igualdad de la democracia ignora la desigualdad social. Dice, “bueno, acá hay desigualdades pero yo pongo un tipo de igualdad universalista formal – que sin embargo es muy importante-, después ustedes vean que hacen con esa igualdad respecto de las desigualdades sociales”.
Me parece que en la igualdad de la nación, la unidad ya no es el individuo, la unidad es el conjunto nacional a partir del cual estamos en pie de igualdad, que somos iguales en tanto miembros de ese colectivo. Ahí el tipo de posición frente a la desigualdad no es tanto negarla como casi ignorarla. A pesar de las desigualdades hay algo que es más importante, tanto más importante que a veces que tiene un costo político: es la igualdad que tenemos en tanto miembros de una nación.
Estos dos tipos, uno individualista y otro en sentido orgánico de igualdad se cruzan complejamente con la desigualdad social real. Buena parte de la dinámica teórica y política es del cruce de estas dimensiones lo que hace a este tema muy complejo.
Esto aparece en el tema de la ciudadanía. Por un lado, el principio democrático es universalista, formal, pero, sobre todo, es una capacidad potencial. Es decir, que yo me constituyo como ciudadano de la democracia en al medida que lo utilizo como libertad positiva: en tanto voto, participo, opino, me asocio. Por lo menos, un lugar en el cual para constituirme en ciudadano desde el principio democrático yo debo participar: es un acto de ejercicio, sino soy un idiota.
En cambio desde el lado de la nacionalidad la ciudadanía es un status pasivo adscriptivo. Del lado de la nacionalidad yo soy ciudadano argentino porque nací en Argentina y me dieron la cédula de identidad cuando nací sin haber hecho nada. Mucho antes de pensar sobre política o de saber que existe yo soy por el principio de nacionalidad pasivamente ciudadano argentino porque la nación me dio ese carácter. Soy parte de ese cuerpo colectivo por el hecho de nacer, no hay un momento de ejercicio antes de tener el pasaporte.
Eso se muestra en las restricciones que la nacionalidad produce a la ciudadanía. Según el principio democrático debería seguirse la idea de que cualquiera que esta afectado por alguna decisión colectiva debería tener derecho a participar en aquella decisión. Este es un principio de equidad básico. Y a eso conduce claramente el principio de ciudadanía democrático. La nacionalidad restringe y corta diciendo, “en realidad, la pertenencia es el cuerpo,” incluso el derecho de ciudadanía queda acotado por la pertenencia orgánica al cuerpo.
Esto nos lleva a una reflexión: todo estado pretende ser un Estado para la Nación y esa es la razón y el punto de especificidad: su posibilidad de hegemonía.
Volviendo atrás, toda asociación humana que se estructura con un centro de autoridad e identidad le dice a sus miembros que es para ellos. De manera que lo que yo hago como papá o dirigente de un sindicato o como directivo del INAP es para el bien de aquellos que son parte de esa asociación. Y que es parte de un bien indiferenciado, un bien general. Esto quiere decir que lo que yo decido hoy puede no convenirles a ustedes hoy y ustedes enojarse o, tal vez, apoyarme. Sin embargo, lo que estoy decidiendo, como presidente, es “en términos de interés del conjunto”: noten que siempre se invoca el momento colectivo. A medio o largo plazo yo hago esto porque en términos del conjunto, esto es lo mejor.
Dicho en otros términos, se invoca continuamente que es para un nosotros y que la justificación de esa decisión es el bien de ese colectivo. La fuerza del Estado Nacional se expresa y se repite en innumerables historias y dichos puntuales. Un ejemplo es la socialización de escuelas, que nos dicen continuamente y buscan reponer ese nosotros como realidad efectiva más importante –“después de todo somos todos argentinos”- Esa apelación a la colectividad que, como tal, tiene un interés que no es igual al interés de sus miembros.
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Ahora bien, cuando tratamos de pensar en el Estado hay que mencionar por lo menos tres dimensiones. Una –la más obvia- como aparato burocrático. Sin explayarme en esto, solamente para señalar que el Estado como aparato burocrático, suele aparecer –y creo que es razón de muchos de los debates y malentendidos actuales- como lo único que el Estado es.
Es decir un conjunto de burocracias y organizaciones que aparecen colocados como enfrente y diferente de la sociedad. En esta visión que reduce el estado a su aparato burocrático por supuesto es fácil de ver al estado en una relación de suma cero con la sociedad: lo que el estado tiene y lo que le estado se apodera aparece como restado, como sacado de ese otro que esta afuera, que esta enfrente.
El Estado es también un tejido legal. Cualquier organización compleja secreta y reviste una legalidad. Hay una dimensión del Estado que esta conectada a las burocracias pero que es una dimensión que penetra y textura la sociedad. Esa parte del Estado esta en la sociedad: la teje, la hace comprensible. Además es la pauta del Estado que en democracia debería por lo menos implementar y efectivizar los derechos de una ciudadanía democrática.
Un estado, una potencia vigorosa ágil de legalidad, es un estado que fomenta y no retrae una sociedad. Hay una relación de más Estado con más sociedad y no con menos sociedad.
La tercera dimensión del Estado, se trata del Estado como foco de identidad. El estado como postulante y productor de lealtades de un “nosotros”. En general, un estado exitoso lleva a la existencia de solidaridades e identidades que suelen ser positivas.
Hay un momento de cruce que es muy importante. El estado como burocracia es desigualdad. Una organización compleja no funciona sin jerarquías y las jerarquías son desigualdad. Frente a actividades complejas, y problemas complejos nosotros segregamos jerarquías. En el estado contemporáneo parte de ese tendencial autoritarismo de las jerarquías se intenta modificarlo de dos maneras.
Primero tratando de legalizar mucho el funcionamiento de esa organización, ese es el origen y la idea del Estado de Derecho (Reichsatg), que es una idea prusiana, bajo dominación autoritaria y no democrática, en la cual aparece como garantía básica de la sociedad y con legislación autoritaria –sin democracia-, esa burocracia –cuanto más eficiente más preocupante- tenía que regirse por ciertos principios básicos.
Ahora bien, el punto de cruce aparece cuando hay también un régimen democrático. Recordemos que en un régimen democrático yo y ustedes tenemos derechos democráticos asignados –si somos miembros de una nación- antes de cualquier prohibición estatal. Sino no tendríamos democracia: si el gobernante de turno podría cancelar a su arbitrio mi derecho a expresarme, por supuesto, no tendríamos más democracia. Por definición, en ese punto, el Estado se encuentra con otros que son, en ese sentido, individuos iguales. El Estado autoritario se encuentra con seres humanos que -por definición de autoritarismo- carecen de ese derecho a ser tratados como iguales.
Ese punto de encuentro de la jerarquía organizacional con la igualdad individual en un plano universal creo que es el punto en el cual la sociedad adquiere su chance de controlar, en parte el autoritarismo inherente a la jerarquías, y por otra parte, de ser constituidos en ciudadanos y ciudadanas con autoridad y con responsabilidad. Se trata de un trato igual negando la desigualdad, pero, en este caso, positivamente: no importa cuan desiguales seamos, pero en tanto existe esa igualdad universal y formal un pobre tiene derecho a ser tratado igualmente. Ese punto de igualdad y formalidad de la democracia se muestra como una igualdad muy importante.
Este cruce entre lo jerárquico del aparato estatal y lo formal de la igualdad democrática esta atravesada por una legalidad que se supone también tendría de que ser democrática. Cuando hablamos de Estado de derecho es un Estado democrático de derecho. Es un Estado que no solamente actúa de acuerdo a ciertas reglas y normas sino que es un estado que establece e implemente, por lo menos, la vigencia efectiva de las libertades básicas.
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Todo esto es para introducir la pregunta acerca de las ausencias. Es decir, ¿Qué pasa cuando un Estado pierde la capacidad de resolver con razonable eficacia problemas colectivos? ¿Qué pasa cuando un estado a pesar de su formalidad legal no logra en sus interacciones con la ciudadanía reconocer como iguales a buena parte de la población? Esos son ejemplos donde el signo de ausencia domina. Ningún Estado cumple totalmente lo que acabo de decir, pero creo que hay diferentes grados de aproximación a esta descripción por parte de diferentes Estados Nacionales. No los voy a sorprender diciendo que nuestro Estado tiene un gravísimo déficit.
Creo que se ponen más en duda a si mismos en la pretensión inherente de todo Estado de ser creíble cuando nos dice que es un estado para nosotros. Esto es lo que crea factores de crisis. Esto se compone cuando este estado aparece colonizado por intereses que tienen gran dificultad en erigirse como generales. Por supuesto que hay clases e intereses. Pero en algunos momentos privilegiados de los Estados Nacionales, esa idea a pesar de las diferencias, de las clases, esta presente. A la larga, el Estado, en términos de los intereses generales de la Nación, apuntaba y de alguna manera lograba reconstituir y reponer los intereses generales de una nación.
Los Estados en la medida que aparecen muy colonizados, muy en manos de intereses que no tienen un discurso verosímil generalizante introducen una brecha. Máxime cuando buen aparte de los interés son de otros, de esos ellos de afuera, con nacionalidad o peor aún de las fuerzas abstractas y hasta anónimas de la globalización.
Cuando un Estado parece timonear este tipo de fuerzas su capacidad para reconstituir a la nación como tales mayor. Pero el tema es que son incapaces, que no es o que no aparece, frente al mismo ciudadano como garante una capacidad operativa.
Un estado que no parece capaz de limitar sus principales fronteras problemáticas, que no es parece capaz de poner en discusión a través una visión que apunte a cuatro o cinco grandes puntos estratégicos a partir de los cuales se nos puede decir como nación que se esta por lo menos pensando en el interés del conjunto es un estado que parece incapaz de proponerse una estrategia nacional y que aparece -por su colonización – como más o menos eficaz para los problemas puntuales pero que ya no timonea.
El tercer problema es que un estado poco capaz y muy colonizado y por lo tanto muy sesgado en cuanto al resultado de sus acciones y de sus omisiones, tampoco puede producir una legalidad propiamente democrática. Y si ese Estado colonizado pulverizado, poco capaz no tiene fuerza, no tiene poder y recursos para tratarnos con mínima y razonable aceptación como ciudadanos. No discrimina de hecho porque no puede hacer otra cosa, porque sus sesgos que le produce la colonización que por el lado de la democracia tenemos ciudadanías de baja intensidad: ciudadanías distribuidas diferencialmente. Ese estado aunque no se vincula directamente con la problemática d el democracia tampoco produce ni siquiera un mínimo de legalidad democrática.
La política se debería tratar, entre otras cosas, de poner en discusión el tipo de Estado en términos estratégicos. Es decir, de preguntarse para qué reformar el Estado. Además, ahí hay que remar en contra de ideas dominantes que como tales ideas dominantes consiguen censurar el tema como perturbador de la sana administración. De un país que queda a través de estas carencias del Estado y su separación con la acción, su fragmentación y su infinidad de gastos, queda como muy reducido a lo democrático en el sentido como individualista. Eso sólo, sin lo más colectivo, me parece que repercute o reaparece en la sociedad como un país muy desarraigado donde la ausencia de este aspecto colectivo repercute en la ausencia de un sistema social.
Preguntas
Pregunta: La necesidad de discutir los grandes objetivos del Estado. En la Argentina hemos bajado a la discusión sobre los instrumentos (convertibilidad, etc.). Pero, ¿Cual es el horizonte estratégico? Por un lado tenemos la evidencia de una mayor densidad de la ciudadanía y por el otro que el estado es ineficaz para cumplir sus compromisos mínimos.
Necesitamos un Estado fuerte y muy eficaz para defender a la nación de los efectos negativos de la globalización. El ejemplo de eso es EEUU que nos venden como un epítome de un Estado ideal para el mercado pero es un Estado sumamente intervencionista en su defensa de áreas estratégica definidas como tales en la cual la idea de preservar la unidad y la integración de la nación norteamericana es absolutamente clara y explícita. En Estados Unidos no pueden ver ningún programa de televisión que no sea emitido desde Estados Unidos. La regulación de los movimientos sociales es importantísima y la protección de las exportaciones. Es un Estado que no hace políticas globales, pero en términos de políticas estratégicas es un Estado altamente intervencionista.
Si uno tiene un estado desmantelado, incapaz y colonizado, es decir que uno tiene muy poco estado, uno acaba con 18% de desempleo. No hay forma de digerir ni de amortiguar nada. Eso es parte de la separación del Estado con su sociedad. Esto tiene que ver con la reducción del Estado como burocracia y la burocracia solamente como administración pública: sin ninguna discusión ni metas estratégicas. Un estado que no se puede proponer metas estratégicas es muy funcional a los intereses que lo han colonizado.
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Pregunta: ¿?
Creo que hay un vacío notable en la dirigencia política en términos de construcción. Para ser brutalmente franco yo veo muy poca discusión en la inteligencia de los políticos, me parece que es más general. Mi papel como intelectual es eminentemente provocador, es contarle mis preocupaciones.
Las hegemonías se expresan básicamente en el silencio de los dominados. Creo que esta hegemonía se esta terminando o no, no se. Los temas que propongo discutir están ausentes de debate pero no soy portador de una receta.
Hay un tema que es el de la calidad de la democracia o los grados de democratización de la democracia. La definición tradicional de democracia política es el separador de aguas, para abajo puede haber elecciones o puede no haberlas pero ya no es democracia: es otra cosa en el marco de la tipología autoritaria. Para arriba puede haber diferentes grados de calidad de la democracia. Creo que la principal deficiencia no es todo la igualdad social sino los derechos civiles (mínima igualdad ante la ley). Una democracia política que por lo menos cumple con la ciudadanía civil aunque conserve importantes desigualdades entonces más democracia implica aumentar la igualdad social.
Pregunta ¿Como se hace para manejar un estado hacia adentro……o en términos de recursos humanos?
Un estado colonizado y un estado incapaz es un reproductor dinámico de la desigualdad. No solamente hacia fuera sino hacia adentro. Un estado para la nación es un estado que interviene políticamente como un corrector de la desigualdad. Esa ideología que propone un Estado neutro respecto de las necesidades sociales es la ideología que propone un Estado reproductor de la desigualdad. La idea de un estado neutro es una estafa ideológica: no hay estado neutro. Los estado son lugares de condensación de fuerzas sociales e ideológicas. Esa idea tecnocrática y naturalista es una forma de definir un tipo de Estado muy activo: como agente reproductor de la desigualdad. Esa discusión de la falsa neutralidad del Estado hay que recordarla.
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**Dr. en ciencia política en Yale y es actualmente profesor de la Universidad de Berkley y del Instituto Kellogs de estudios internacionales de la Universidad de Notre Dame en Indiana.
http://www.politica.com.ar/blog/1873/el-estado-hoy/
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